Reformas a la Caja del Seguro Social: elementos para su discusión

Inicialmente, los sistemas de pensiones se diseñaron bajo un esquema de beneficio definido, o de reparto, en el cual, las cotizaciones de los trabajadores activos se destinan a un fondo común destinado a financiar las pensiones. Por este motivo, los sistemas de pensiones de reparto también se denominan “solidarios”, en cuanto una generación paga la jubilación de otra. Sin embargo, este tipo de esquemas tiene una debilidad estructural que pone en juego su sostenibilidad financiera. Factores demográficos como el envejecimiento de la población, incrementos en la esperanza de vida y reducciones en la tasa de natalidad condicionan la entrada de nuevos cotizantes en el sistema de pensiones y, por lo tanto, reduce el monto de ingresos destinados al pago de las jubilaciones.  

Una alternativa al modelo de reparto surgió durante la dictadura de Augusto Pinochet, en donde se planteó una reforma al sistema de pensiones y se crearon los fondos de capitalización individual, cuyas pensiones están basadas en el ahorro individual de las personas, el cual es manejado por una administradora de fondos pensionales, que se encarga de la capitalización del dinero, que es entregado en forma de renta vitalicia cuando el trabajador alcanza la edad de jubilación. A pesar de que este sistema mitiga el riesgo de sostenibilidad financiera del sistema de reparto, es cuestionado debido a que los montos de las pensiones que paga, pueden ser insuficientes para tener un nivel mínimo de vida.  

En Panamá, el sistema de seguridad social, creado en la década de 1940, estuvo basado en el sistema de reparto hasta la reforma llevada a cabo por la Ley 51 del 2005, que fundamentó el funcionamiento actual del sistema de pensiones.  

El número de cuotas para acceder a la jubilación se fijó en 240, cifra equivalente a 20 años de cotizaciones, mientras que la edad de jubilación para hombres y mujeres se acordó en 62 y 57 años, respectivamente. La cuota obrero-patronal destinada a financiar las pensiones se definió en 13.5 por ciento, con un aporte de 9.25 por ciento por parte del trabajador y del 4.25 por ciento del empleador.

En la reforma se introdujeron las cuentas individuales, dando origen a un sistema mixto, en el que coexisten dos pilares. El primero es el Subsistema Exclusivamente de Beneficio Definido (SEBD) o subsistema solidario, el cual se encuentra en crisis. El segundo pilar se denominó Subsistema Mixto (SM), y está integrado por un componente de beneficio definido y uno de ahorro personal.  

La ley determinó que todos los trabajadores y pensionados que al 1 de enero de 2006 tuvieran más de 35 años, permanecerían de forma automática en el SEBD; todos los nuevos cotizantes que ingresaban al sistema a partir del 1 de enero de 2007 entrarían al subsistema mixto, mientras que a los menores de 35 años se les otorgó un lapso cercano al año para decidir a qué subsistema se afiliarían.  

De esta forma se gestó la crisis de liquidez actual del SEBD: dado que todos los nuevos cotizantes entrarían al subsistema mixto, resultaba claro que el SEBD se quedaría paulatinamente con menos trabajadores que aportaran sus cuotas y pagaran las pensiones del sistema solidario. Es decir, el subsistema tendría menos ingresos, pero cada vez más gasto en pensiones.  

Entre el 2008 y el 2023, el SEBD se caracterizó por su déficit previsional, que presentó una tendencia creciente que osciló alrededor de los USD 40 millones y USD 900 millones. Es decir, los gastos en pensiones crecieron a un ritmo mucho más acelerado que los ingresos.  

La ley 51 estipulaba que las reservas del SEBD debían ser equivalentes a 2.25 veces su gasto en pensiones, pero esto nunca se cumplió. La razón más cercana fue de 1.87 y cerró en 0.16 en el 2023. Es decir, se suponía que, por cada dólar destinado al gasto de pensiones, se debían tener 2.25 dólares en reservas, pero en el 2023, por cada dólar de pensiones, tan solo había 0.16 centavos de reservas, demostrando la compleja situación financiera del sistema solidario.

Sin lugar a duda, el factor principal que explica la crisis del déficit en el sistema de pensiones que atravesamos actualmente se halla en su diseño, que cerró la puerta a nuevos cotizantes. Sin embargo, otros factores agravaron esta dinámica. Entre estos se encuentran los demográficos, como el rápido envejecimiento de la población y el incremento en la esperanza de vida, fenómenos que añaden presión sobre el sistema.  

Por otro lado, durante todo el periodo transcurrido entre la implementación de la reforma y la crisis actual, se presentaron casos de evasión de las cuotas obrero-patronal del seguro social, tanto por parte de actores del sector público como del sector privado. De acuerdo con Enrique Lau, saliente director de la CSS, la deuda total de los morosos con la entidad ascendía a USD 310.9 millones, de los cuales el sector privado representa cerca del 90 por ciento. La cuantía de esta cifra, además de su persistencia, refleja otra debilidad de la CSS que contribuyó a profundizar la crisis del sistema: la ineficiencia y falta de capacidad para fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones.  

Los factores macroeconómicos también tuvieron una repercusión negativa. Si bien durante los años de mayor crecimiento económico la informalidad laboral (medida como la cotización a seguridad social) disminuyó, se mantuvo generalmente por encima del 40 por ciento, es decir, el crecimiento económico no es suficiente para contrarrestar este fenómeno de carácter estructural de la economía panameña. Además, los datos del censo permiten verificar que muchos trabajadores asalariados e independientes con capacidad de pago evaden el pago de las cuotas, reiterando la falta de fiscalización. En el mismo contexto del mercado de trabajo, los bajos salarios, el estancamiento de los ingresos laborales y la brecha entre ganancias y salarios contribuyeron a la profundización de la crisis en los ingresos del SEBD.

Otro factor fundamental de carácter administrativo que impactó negativamente las finanzas de la CSS consiste en el manejo que se le ha dado a su portafolio de inversiones. La Ley 51 limitó los niveles de inversión que la CSS puede realizar en los distintos instrumentos financieros. El portafolio se ha caracterizado por sus bajos niveles de rendimiento, especialmente si se compara con el manejo de otros sistemas de la región, pues buena parte de sus fondos han sido invertidos en bancos que ofrecen tasas poco competitivas, constituyendo a la CSS como una fuente de liquidez de bajo costo para las entidades financieras nacionales. Además, es claro que la institución se ha visto afectada por intereses políticos, que encontraron en la entidad una potencial cuota burocrática, que ha derivado en un incremento de la planilla de funcionarios administrativos, restándole legitimidad frente a la población. En la misma dimensión, los sistemas de información han sido cuestionados constantemente, tanto por los directores de la CSS como por los miembros de la Junta Técnica Actuarial, por lo cual el estado real de las finanzas de la Caja tiende a estar cubiertos por un velo de incertidumbre.  

A lo largo de estas dos décadas, aunque se preveía la crisis que vivimos actualmente, ningún partido político en el poder tuvo la contundencia necesaria para implementar reformas y hallar los recursos necesarios para cerrar el déficit. Las reformas están atravesadas por múltiples intereses, tanto de los asegurados, como del sector privado y de los políticos. Hasta el momento, nadie ha estado dispuesto a asumir el costo de la acción. De tal manera que, según la OIT, después del 2025, año en el que se estima ya se han consumido todas las reservas del SEBD, el déficit actuarial superaría los USD 50 mil millones hasta el 2095, cuando se proyecta que fallezca el último de los jubilados del SEBD y se cierre el déficit.

Las recomendaciones para salir de la crisis han girado principalmente en torno a tres opciones: retornar al sistema solidario, profundizar en las cuentas individuales o mantener el statu quo y realizar reformas paramétricas. El retorno al sistema solidario fue evaluado tanto por la OIT como por la Junta técnica Actuarial y, en ambas situaciones el resultado es claro: aunque se cierra la brecha del déficit en el corto plazo, las estimaciones señalan que, a mediados del 2041, los fondos se agotarían nuevamente debido a la propia estructura de los sistemas de reparto. Por otro lado, la propuesta de profundizar en el sistema de cuentas individuales que emana especialmente del sector privado, si bien limita en cierta medida el déficit actuarial, además de enfrentar el riesgo de generar pensiones bajas, continúa presentando un déficit que debe ser cubierto con recursos adicionales.  

En el mantenimiento del statu quo, la Junta Técnica Actuarial, en junio de 2024 comunicó sus ocho escenarios. En el primero, no se realiza ninguna reforma paramétrica, pero el Estado, es decir todos nosotros, tendría que aportar, en promedio, $3,234 millones anuales para cubrir el déficit. En los otros escenarios se plantean reformas paramétricas que varían en su intensidad, pero se caracterizan por un punto: en todas el Estado tendría que realizar millonarios aportes anuales que oscilan entre USD 900 y 1,500 millones.  

En síntesis, todas las propuestas que han circulado hasta el momento tienen implicaciones políticas, económicas y sociales. Pero con mayor énfasis, implican que el Estado realice aportes millonarios para terminar de cerrar la brecha del déficit observado.  

El principal mensaje de esta coyuntura, después de dimensionar su complejidad y potenciales riesgos, consiste en garantizar que la sociedad sea escuchada y que se llegue a un consenso social sin precedentes en la historia del país, al margen de los intereses que se vean trastocados. De lo contrario, nos enfrentamos a la posibilidad de un nuevo estallido social, de la quiebra del sistema de pensiones y de un ciclo macroeconómico empañado por la difícil situación fiscal que tendría que asumir el Estado para corregir años de desidia e inacción. El momento de actuar ha llegado. 

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