Reelección, continuismo e hiperpresidencialismo en América Latina

^{Declaracion: Las opiniones expresadas en este comentario son las del miembro del personal. Este comentario es independiente de intereses nacionales o políticos específicos. Las opiniones expresadas no representan necesariamente la posición institucional de International IDEA, su Consejo de Asesores o su Consejo de los Estados Miembros.}

Muy pocos están dispuestos a dejar el poder, y muchos de los que se fueron intentan regresar

Hace unos días, a finales de enero de 2014, la Asamblea Nacional de Nicaragua aprobó una reforma en favor de la reelección inmediata indefinida del Presidente de la República. Estableció, asimismo, la posibilidad de elegir al jefe de Estado en primera vuelta y con mayoría simple de votos. Esta reforma abre el camino al presidente Daniel Ortega, para que (si así lo decide) presente su candidatura para las elecciones presidenciales en 2016. Actualmente, Ortega ocupa la presidencia en un tercer mandato (segundo consecutivo) como consecuencia de una sentencia de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua (2010) que le permitió en 2011 presentarse como candidato en abierta violación a lo que estipulaba el artículo 147 de la Constitución Política.

Así, después de Venezuela (2009), Nicaragua se convirtió en el segundo país en permitir la reelección presidencial indefinida.

A ello debemos agregar que en Ecuador, a principios de 2013, el presidente Rafael Correa asumió su tercer periodo consecutivo (el segundo dentro de la Constitución vigente), así como la intención de los presidentes Juan Manuel Santos (Colombia), Dilma Rousseff (Brasil) y Evo Morales (Bolivia) de buscar sus respectivas reelecciones en 2014.

El año pasado, los deseos reeleccionistas del presidente Morales recibieron un fuerte espaldarazo de parte del Tribunal Constitucional (TC) y del Congreso. Por su parte, el Ejecutivo boliviano promulgó, en mayo de 2013, la ley que permite al presidente Morales presentarse a las elecciones para buscar un tercer mandato en 2014 que, de ser elegido, lo convertiría en el presidente que ha gobernado durante más tiempo este país andino. Cabe señalar que la aprobación de la ley y la sentencia del TC fueron rechazadas por la oposición (calificándolas como “golpe a la democracia”), ya que se considera que se vulnera la Constitución.

Es importante mencionar, asimismo, los intentos de volver al poder, vía reelección alternativa, de los ex presidentes Michelle Bachelet en Chile (reelecta el pasado mes de diciembre de 2013), Tabaré Vázquez en Uruguay (buscará su segundo periodo en las elecciones de octubre de 2014) y Antonio Saca en El Salvador (no pasó a la segunda vuelta en las recientes elecciones del pasado 2 de febrero de 2014).

La sumatoria de todos estos casos evidencia que la fiebre reeleccionista en la región goza, lamentablemente, de muy buena salud.

De concretarse, todos estos intentos reeleccionistas se acumularían a una larga lista de presidentes que han hecho lo mismo en América Latina, muchos de los cuales (mas no todos) forman parte del ALBA y del “socialismo del siglo XXI”. Las pasadas reelecciones de Hugo Chávez, en octubre de 2012, y de Rafael Correa, en febrero de 2013, precedidas por las reelecciones de Cristina Fernández de Kirchner y de Daniel Ortega, en octubre y noviembre de 2011, respectivamente, no han hecho sino reforzar una tendencia general en la región: los mandatarios en ejercicio aspiran a seguir en el poder durante uno o varios periodos más (o de manera indefinida), y en la mayoría de los casos resultan reelectos, y lo logran con victorias contundentes, muchas veces en la primera vuelta y con mayoría absoluta en el Parlamento.

Auge del reeleccionismo en América Latina

En los años ochenta, con el retorno de la democracia a la región —salvo en Cuba, Nicaragua, República Dominicana y Paraguay—, en ningún otro país latinoamericano el presidente podía reelegirse de forma continua. No fue sino hasta mediados de los noventa cuando en la mayoría de los países de la región empezó a triunfar la tendencia reeleccionista que se prolonga hasta la actualidad. El Perú de Alberto Fujimori, en su Constitución de 1993, y la Argentina de Carlos Menem, tras la reforma constitucional de 1994, introdujeron la reelección continua (dos mandatos seguidos).

Estos dos países iniciaron una tendencia que fue extendiéndose en numerosos países latinoamericanos: pronto se unirían Brasil en 1998 y Venezuela en 1999, país que, luego, en la posterior enmienda de 2009, aprobada mediante referéndum del 15 de febrero, introdujo la reelección indefinida. Y más recientemente, en la década pasada, las reformas constitucionales en República Dominicana (2002), Colombia (2004), Ecuador (2008), Bolivia (2009) y Nicaragua (2010 y 2014) fortalecieron esta tendencia a favor de la reelección consecutiva o indefinida.

Modalidades de la reelección presidencial

La reelección puede estar permitida o prohibida en términos absolutos o relativos y, como tal, da lugar a cinco fórmulas principales y a una variada combinación entre ellas: 1) reelección sin límites o indefinida; 2) reelección inmediata por una sola vez y abierta (es decir, con posibilidad de volver a postularse después de cierto tiempo); 3) reelección inmediata por una sola vez y cerrada (no puede volver a ser candidato); 4) prohibición de la reelección inmediata y autorización de la reelección alterna bajo las modalidades abierta o cerrada, y 5) prohibición absoluta de la reelección (nunca más la misma persona puede ser candidato).

Catorce de los 18 países de la región permiten actualmente la reelección, si bien con modalidades diversas. Venezuela (desde 2009) y ahora Nicaragua (con su reciente reforma de enero de 2014) son los únicos dos países que permiten la reelección indefinida. En cinco países —Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia y Ecuador— la reelección consecutiva está permitida, pero no de manera indefinida (sólo se permite una reelección). En otros siete casos sólo es posible después de transcurrido al menos uno o dos mandatos presidenciales: Chile, Costa Rica, El Salvador, Panamá, República Dominicana, Perú y Uruguay. Sólo cuatro países prohíben de manera absoluta cualquier tipo de reelección: México, Guatemala, Honduras y Paraguay.

La reelección continua o inmediata es una modalidad que suele favorecer —sobre todo en los últimos años— al partido oficialista y/o al presidente en el poder. Hace ya 35 años, desde que se iniciaron las transiciones a la democracia en la región, todos los presidentes que buscaron reelegirse lo lograron, menos dos: Ortega en Nicaragua, en 1990, y Mejía en República Dominicana, en 2004.

Tema complejo y polémico

Antes de abordar este punto, corresponde precisar qué entendemos por reelección. Siguiendo a Dieter Nohlen, por reelección se entiende “el derecho de un ciudadano (y no de un partido) que ha sido elegido y ha ejercido una función pública con renovación periódica de postular y de ser elegido una segunda vez o indefinidamente para el mismo cargo (Ejecutivo) o mandato (parlamentario)”.

La reelección presidencial es un tema muy controvertido. En términos de la conveniencia o el perjuicio de la reelección, existe un debate de nunca acabar, en el que suele incurrirse en confusiones importantes (no se hace distinción entre sistemas presidenciales y parlamentarios), o en el que se desconocen las diferencias de cultura política (entre el presidencialismo estadounidense y los latinoamericanos, por ejemplo), las cuales desempeñan un papel crucial en este tema.

Los críticos sostienen que la reelección presidencial expone al sistema político al riesgo de una “dictadura democrática” y refuerza la tendencia hacia el liderazgo personalista y hegemónico inherente al presidencialismo. Los defensores de la reelección, por el contrario, argumentan que ésta permite aplicar un enfoque más “democrático”, en la medida en que posibilita a la ciudadanía elegir con mayor libertad a su presidente y responsabilizarlo por su desempeño, ya sea premiándolo o castigándolo, según sea el caso.

Históricamente, en nuestra región, la reelección presidencial se discutió con respecto al concepto de la no reelección. El debate sobre la reelección en general se ha traslado en los últimos años al tema de la reelección indefinida. Sus defensores argumentan que en la medida en que sus propios partidos confirmen sus liderazgos y la ciudadanía los vote elección tras elección, la reelección indefinida de una misma persona no es antidemocrática.

En mi opinión esto es cierto en un sistema parlamentario, pero no en uno presidencial, ya que en éste la reelección indefinida refuerza la tendencia hacia el liderazgo personalista y hegemónico inherente al presidencialismo y expone al sistema político al riesgo de una “dictadura democrática” o bien a un sistema autoritario a secas. Las nefastas experiencias reeleccionistas de Porfirio Díaz en México, que fue reelegido siete veces y gobernó durante 27 años, pasando por las reelecciones de Anastasio Somoza, en Nicaragua; Alfredo Stroessner, en Paraguay, y Joaquín Balaguer, en República Dominicana (entre otros), así lo manifiestan.

Además, la reelección indefinida suele atentar contra los principios de igualdad, equidad e integridad en la contienda electoral, al dar lugar a un ventajismo indebido a favor del presidente en funciones, en desmedro de los demás candidatos. La campaña electoral venezolana de octubre de 2012, en la cual Chávez fue ratificado, es un claro ejemplo de esta patología.

Coincido con Mario Serrafero en cuanto a que: “La combinación de la reelección presidencial indefinida con un diseño institucional de presidencialismo fuerte no es la mejor de las opciones, sino el riesgo más cierto contra la vigencia auténtica de los derechos de los ciudadanos, el equilibrio de poderes y la estabilidad de las instituciones”.

Las conclusiones de un reciente seminario que organizamos sobre el tema señalan que, en numerosos casos, la figura de la reelección presidencial en América Latina se ha caracterizado por ser más desafortunada que afortunada, puesto que ha servido para que algunos gobernantes pretendan permanecer de modo indefinido e incluso perpetuarse en el poder, ya sea por sí o por otros.

En dicho seminario hubo consenso, asimismo, en que los riesgos asociados a la reelección presidencial suelen estar directamente relacionados al grado de institucionalidad de cada país: en aquellos con institucionalidad fuerte, los riesgos de una desviación patológica son menores, y mayores en aquellos países con institucionalidad débil.

La institucionalidad fuerte se caracteriza por la existencia tanto de poderes públicos independientes del Ejecutivo, sobre todo el Poder Judicial, así como por un sistema de partidos políticos competitivos e institucionalizados.

Por otro lado, como lo demuestra la experiencia comparada latinoamericana, en países con institucionalidad débil la reelección indefinida, e incluso la inmediata, del presidente ha servido para concentrar el poder político en el Ejecutivo, con grave afectación al principio de división de poderes y sobre todo a la independencia de los órganos del poder público, a los cuales les corresponden funciones de control tanto jurisdiccional como político. Venezuela, Ecuador, Bolivia y Nicaragua son algunos ejemplos de esta tendencia.

Tendencias reeleccionistas en la región durante el próximo maratón electoral 2013-2016

Durante los últimos cuatro años (2009-2012) 17 de los 18 países de América Latina celebraron elecciones presidenciales. En todos ellos, los presidentes que buscaron su reelección la obtuvieron. A partir de 2013, y hasta 2016, la región dio inicio a un nuevo maratón electoral (durante este periodo 17 de los 18 países de la región irán nuevamente a las urnas para elegir o reelegir a sus presidentes) y, como es posible observar, América Latina vivirá una nueva ola reeleccionista.

En lo que se refiere al reeleccionismo en América Latina, la actual coyuntura política evidencia la existencia de cuatro tendencias principales, a saber:

1. Presidentes en el poder que buscaron o podrían buscar la reelección indefinida.

   Ha sido el caso de Chávez en Venezuela (hasta su muerte a inicios de 2013) y muy probablemente será el caso de Ortega en Nicaragua (a la luz de la reciente reforma), quien, de presentarse y ganar las elecciones de 2016, acumularía cuatro periodos de gobierno (tres de ellos consecutivos).

2. Presidentes en el poder que buscarán la reelección continua.

   Ha sido el caso de Correa, quien fue electo en 2006 y reelecto bajo una nueva Constitución en 2009 y, nuevamente, el pasado mes de febrero de 2013. También es el caso de Morales, electo en 2005, reelecto en 2009, con cambio constitucional incluido, y quien buscará su reelección en 2014. Además Dilma Rousseff ha manifestado que buscará su reelección en 2014. Lo mismo ha manifestado el presidente Juan Manuel Santos en Colombia.

3. Y volver, volver, volver…

   Es el caso de Bachelet en Chile, quien ya había ocupado el cargo entre 2006 y 2010, y que asumirá su segundo mandato (alterno) el 11 de marzo de 2014; de Vázquez en Uruguay, quien en 2005 llevó al izquierdista Frente Amplio al poder, y que ahora buscará obtener su segundo mandato (también alterno) en las elecciones presidenciales de octubre de este año. Saca, por su parte, en El Salvador, presidente entre 2004 y 2009, buscó regresar como líder del Movimiento Unidad, fuerza que compitió con los grandes partidos del país, ARENA (su antigua agrupación) y el FMLN, y que, si bien no logró pasar a la segunda vuelta, desempeñará durante la misma un papel muy importante.

   Es muy probable que los ex presidentes peruanos Alan García (1985-1990 y 2006-2011) y Alejandro Toledo (2001-2005), de salir bien librados de las actuales causas judiciales, se vean tentados a buscar su reelección alterna en los comicios de 2016.

4. Reeleccionismo conyugal.

   Históricamente hubo casos en América Latina de esposas que sucedían a sus maridos presidentes debido a la muerte prematura del líder (María Estela Martínez de Perón, en la Argentina de 1974), o porque eran herederas directas de su liderazgo político (Mireya Moscoso en Panamá) o de su liderazgo social (Violeta B. de Chamorro en Nicaragua). Pero, desde hace algunos años, nos encontramos ante un nuevo fenómeno: la reelección conyugal. Néstor Kirchner puso de moda esta tendencia en 2007, al ser electa su esposa Cristina Fernández.

   En Perú aparece con fuerza la figura de Nadine Heredia, esposa del presidente Humala, aunque para que ello ocurra debería impulsarse una reforma que comportara una nueva interpretación de la normativa electoral. Y en América Central, tras el fracaso de Sandra Torres en Guatemala —quien trató infructuosamente de postularse a candidata a la presidencia (incluso se divorció de su esposo, el ex presidente Colom, para eludir los impedimentos constitucionales)—, Xiomara Castro, esposa de Zelaya, presidente de Honduras entre 2006 y 2009, fue la candidata del izquierdista movimiento político LIBRE en las pasadas elecciones de noviembre de 2013 quedando en el segundo lugar.

Reflexión final

En estos treinta y cinco años de recorrido democrático, América Latina pasó de ser (al inicio de la Tercera Ola Democrática) una región de fuerte vocación anti reeleccionista a una clara vocación pro reelección.

La actual fiebre reeleccionista (muy pocos están dispuestos a dejar el poder y muchos de los que se fueron desean regresar), en mi opinión, es una mala noticia para una región como la nuestra, caracterizada por la debilidad institucional, la creciente personalización de la política, la crisis de los partidos y el híper presidencialismo.

En estas tres décadas y media de vida democrática en la región hemos podido observar a presidentes que manipularon y reformaron las constituciones a su favor y otros que, en cambio, respetaron la institucionalidad vigente. Los del primer grupo —Menem, Cardoso, Fujimori, Mejía, Chávez, Morales, Correa, Uribe y Ortega— cambiaron las reglas del juego una vez en el poder para impulsar reformas constitucionales que les permitieran la reelección consecutiva o incluso indefinida (Chávez y Ortega). En cambio, los del segundo grupo — Bachelet, Lagos, Lula y Vásquez, entre otros—, no obstante los altos índices de popularidad con que concluyeron sus mandatos, no trataron de forzar la institucionalidad y respetaron la letra de la Constitución.

En resumen: El fortalecimiento y la consolidación de nuestras aún frágiles democracias no pasan por líderes carismáticos y providenciales. Ya lo dijo el ex presidente Lula: “Cuando un líder político empieza a pensar que es indispensable y que no puede ser sustituido, comienza a nacer una pequeña dictadura”.

En mi opinión, el camino a seguir es otro: mediante la participación madura y activa de los ciudadanos; con instituciones legítimas, transparentes y eficaces; con la existencia de un sistema de frenos y contrapesos entre los poderes, con liderazgos democráticos y una sólida cultura cívica.

Como bien ha señalado el historiador mexicano Enrique Krauze: “El siglo XIX latinoamericano fue el del caudillismo militarista. El siglo XX sufrió el redentorismo iluminado. Ambos siglos padecieron a los hombres “necesarios”. Tal vez en el siglo XXI despunte un amanecer distinto, un amanecer plenamente democrático donde no haya hombres ‘necesarios’, donde los únicos necesarios seamos los ciudadanos actuando libremente en el marco de las leyes y las instituciones”.