"Muerte cruzada" y la inestabilidad presidencial en América Latina

Las crisis presidenciales latinoamericanos ofrecen con frecuencia novedades para el estudio de la política comparada.

Aclaración: Las opiniones expresadas en este comentario son las del autor. Este comentario es independiente de intereses políticos o nacionales específicos. Las opiniones expresadas no representan necesariamente la posición institucional de IDEA Internacional, su Junta de Asesores o su Consejo de Estados Miembros.

El 17 de mayo de 2023, frente a un juicio político por peculado que no iba a sobrevivir, el presidente ecuatoriano Guillermo Lasso tomó la decisión de disolver la Asamblea Nacional y convocar a elecciones anticipadas. La invocación de la llamada “muerte cruzada”, introducida en el artículo 148 de la Constitución aprobada bajo Rafael Correa en 2008, no se había aplicado antes en el país. Así, representa una nueva categoría analítica de inestabilidad presidencial en América Latina, al lado de los históricos golpes militares, renuncias y juicios políticos: una destitución tanto del ejecutivo como del legislativo que se asemeja más al parlamentarismo que al presidencialismo.

La inestabilidad presidencial en América Latina

Antes de la tercera ola de democratización, los juicios políticos en América Latina eran raros. En cambio, los golpes militares fueron típicamente el mecanismo para destituir a los presidentes de sus cargos, particularmente durante la Guerra Fría. Los militares gobernaron directamente en doce de los 19 países latinoamericanos en algún momento de las décadas de 1960 y 1970, y en 1977 solo tres países de la región (Colombia, Costa Rica y Venezuela) eran democráticos. En consecuencia, entre 1950 y 1990 hubo 57 golpes de Estado militares en la región.

Sin embargo, las cosas cambiaron después del fin de la Guerra Fría. Como explica Aníbal Pérez-Liñán en su libro seminal sobre el tema, el juicio político se ha vuelto el mecanismo principal de destituciones presidenciales en la Latinoamérica contemporánea. Como muestra la Tabla 1, desde 1991, ha habido 22 juicios políticos en la región, con ocho destituciones, cuatro renuncias antes de destituciones aseguradas, nueve casos de supervivencia y ahora, un caso de disolución del gobierno ante la certeza de la destitución—así como docenas de mociones que nunca obtuvieron suficientes votos para abrir un proceso formal.

Varios de estos países también presentaron otras formas de inestabilidad ejecutiva, desde renuncias presidenciales por protestas callejeras (Guatemala 1993, Argentina en dos ocasiones en 2001, Bolivia 2003 y 2005 y Perú 2020) y renuncias para facilitar elecciones adelantadas (Bolivia 1985, Argentina 1989 y 2003 y República Dominicana 1996) hasta golpes militares (Venezuela 1992 y 2002, Ecuador 2000, Honduras 2009 y Bolivia 2019).

Esta inestabilidad tiene diversas raíces, pero se debe en parte a las fallas inherentes del diseño institucional del presidencialismo que señaló Juan Linz en su artículo seminal de 1990, como la rigidez del plazo fijo y la falta de mecanismos de confianza. Otros autores sugieren que el presidencialismo de coalición es el culpable. Específicamente, a medida que se erosiona la coalición legislativa del presidente, es más probable que los presidentes caigan independientemente de otros factores. Mientras tanto, otros han tratado de dilucidar los factores que llevaron al aumento de los juicios políticos y la consecuente disminución de los golpes de Estado, centrándose en elementos como la democratización y el papel cambiante de los militares y los actores internacionales.

Crónica de la muerte anunciada

Los presidentes ecuatorianos nunca han sido inmunes a estas presiones. Hasta la presidencia de Correa (2007-2017), ningún presidente en la historia del país había servido dos mandatos completos consecutivamente. José María Velasco Ibarra, famoso populista y mandatario en cinco oportunidades entre 1934 y 1972, sólo logró completar una de sus presidencias. Entre 1997 y 2005, ninguno de los tres presidentes electos logró terminar su mandato, terminando en dos procesos legislativos extra constitucionales y un golpe de estado.

Sin lugar a dudas, la creación de la muerte cruzada bajo Correa fue el producto de estos antecedentes. La figura es un mecanismo que permite al presidente o a la Asamblea Nacional disolver el otro poder y llamar a nuevas elecciones generales, tanto legislativas como presidenciales, dentro de 90 días. Según la Constitución, el presidente la puede usar una sola vez y sólo en los tres primeros años de su mandato, por tres causales: 1) si considera que la Asamblea ha realizado funciones que no le corresponden, 2) si obstruye el Plan Nacional de Desarrollo o 3) si hay grave crisis política y conmoción interna.

En teoría, es una forma de resolver una crisis política o una situación de bloqueo institucional. Sin embargo, también ayuda a un presidente popular a evitar amenazas de destitución de parte del poder legislativo, dado que ese presidente probablemente logre ganar las elecciones anticipadas. Esto probablemente habría sido el resultado durante la mayoría del mandato de Correa. Sin embargo, Lasso, uno de los presidentes con menor apoyo popular en América Latina, no goza de esa posibilidad. En su caso, es claro que falló en su intento de conseguir los votos para evitar la destitución en el juicio político y recurrió a la única bala que le quedaba. Prefirió optar por seis meses más—el periodo hasta el próximo gobierno—en lugar de la certeza de una destitución.

Una nueva categoría analítica

Lo sucedido en Ecuador no sólo es la primera vez que se utiliza un mecanismo como la muerte cruzada en la América Latina contemporánea, sino también representa una nueva categoría analítica. Aunque el artículo 134 de la Constitución Política del Perú dota al presidente el poder de disolver el Congreso y convocar a nuevas elecciones parlamentarias si el Congreso ha denegado su confianza a dos Consejos de Ministros, sólo la muerte cruzada ecuatoriana disuelve tanto la legislatura como la presidencia.

Tampoco se ha contemplado a profundidad esta figura en la literatura académica. En un artículo conceptual sobre las crisis gubernamentales, Leiv Marsteintredet y Einar Berntzen ofrecieron una tipología de salidas anticipadas de gobierno según un rango de características: el sistema democrático versus el no democrático, el sistema político y el procedimiento. Aunque ellos claramente reconocen que la disolución del gobierno y elecciones anticipadas, sólo corresponde a los sistemas parlamentarios.

En otras palabras, Guillermo Lasso, al decidir salir anticipadamente a través de la muerte cruzada, resulta ser un vanguardista en la parlamentarización del presidencialismo. Si este mecanismo es bueno o malo para la democracia ecuatoriana y su futura estabilidad, es otra discusión.

Este artículo fue cedido para ser publicado en Café Semanal Latam.