Las elecciones y la Covid-19: cómo se ampliaron las disposiciones electorales especiales en 2020

Existe una considerable variación en la forma en que los ciudadanos emiten su voto en todo el mundo en “tiempos normales”. La visión tradicional de unas elecciones es que los ciudadanos votan en centros de votación usando una papeleta. Sin embargo, la tecnología moderna ha permitido votar en cabinas electrónicas e incluso votar a distancia por Internet. Las elecciones se facilitan cada vez más al permitir a los ciudadanos emitir su voto con anterioridad al día de las elecciones, por correo o incluso trasladando la urna al domicilio del votante. Se ha observado a menudo que estas soluciones promueven la participación de los votantes.

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Aclaración: Las opiniones expresadas en este comentario son las del autor. Este comentario es independiente de intereses políticos o nacionales específicos. Las opiniones expresadas no representan necesariamente la posición institucional de IDEA Internacional, su Junta de Asesores o su Consejo de Estados Miembros.

La pandemia de la Covid-19 ha suscitado un animado debate sobre la ampliación de estas disposiciones electorales especiales. Debido a que los ciudadanos pueden ser reacios a desplazarse y votar en persona en los centros de votación por temor a contraer el virus, la participación de los votantes podría verse reducida. Por otro lado, si bien ha habido una necesidad apremiante de garantizar métodos de votación seguros que generaran confianza entre los votantes, el hecho de hacer cambios de última hora en la legislación y en las operaciones ha causados estragos en los preparativos electorales.

¿Cómo han respondido los países ante esta situación? Este artículo contribuye a responder esta pregunta presentando información sobre las disposiciones electorales especiales que se incorporaron en todo el mundo en 2020 para ayudar a mitigar la propagación de la Covid-19. En el año 2020, se recopilaron datos procedentes de los órganos de gestión electoral, instituciones estatales, medios de comunicación e informes de observación del proceso electoral de 52 elecciones nacionales (en 51 países). El presente análisis se incluye en una serie que ha cubierto otros aspectos del ciclo electoral, como las limitaciones en campaña, la salud y la seguridad en los centros de votación y la Observación Electoral Internacional. Forma parte de un estudio en curso realizado entre IDEA Internacional y el Electoral Integrity Project sobre la Covid-19 y las elecciones. 

Hemos constatado que muchos países han adoptado nuevas disposiciones electorales especiales o modificado las prácticas de votación existentes para reducir las aglomeraciones e implementar el distanciamiento social el día de las elecciones, reduciendo así el riesgo de infección. Otras razones por las que se han ampliado las disposiciones electorales especiales incluyen garantizar el acceso a los grupos vulnerables y permitir que las personas que ya padecen la Covid-19 o están en cuarentena puedan votar.

Las disposiciones electorales especiales son aquellas que permiten a los votantes ejercer su derecho a voto por medios alternativos que no sean personarse para introducir una papeleta en la urna de su respectivo centro de votación el día de las elecciones. En total, 32 de los 51 países (63 por ciento) que han celebrado elecciones nacionales o referendos en 2020 hicieron uso de al menos una disposición electoral especial. Además, 23 países ampliaron las disposiciones electorales especiales existentes para las personas con Covid-19 o que estaban en cuarentena (véase la tabla 1). Se pueden identificar cinco tipos de disposiciones electorales especiales: votación anticipada, voto por correo, voto por delegación de poder, voto domiciliario y en centros de cuidados mediante el uso de una urna móvil, y disposiciones para la Covid-19 en los propios centros de votación. También se vio afectado un sexto tipo de votación: el voto de ciudadanos residentes en el extranjero. Procedemos a explicar cada uno de ellos.

Votación anticipada

La votación anticipada, o votación por adelantado, permite a los votantes emitir su voto antes del día de las elecciones. El período de votación anticipada varía según el país y puede estar disponible para todos los votantes o para una categoría específica de ellos. Por lo general, existe un número limitado de centros de votación que ofrecen esta opción durante el período de votación anticipada.

En total, quince países que celebraron elecciones en 2020 utilizaron sistemas de votación anticipada que ya estaban disponibles antes de la pandemia. Muchos países ampliaron estos sistemas de votación anticipada para reducir la afluencia en el día de las elecciones. Por ejemplo, en Corea del Sur, el órgano de gestión electoral amplió el período de votación para regular la afluencia de votantes. Como resultado, el 26,7 por ciento (11 742 677 votos emitidos) de los votantes votaron anticipadamente, en comparación con el 12,2 por ciento (5 131 721 votos emitidos) de las elecciones parlamentarias de 2016. Asimismo, Nueva Zelandia, que también amplió la votación anticipada, registró un aumento del 37,2 por ciento (1 976 996 votos emitidos) en la votación anticipada en comparación con las elecciones de 2017 (1 240 740 votos emitidos) y del 63,7 por ciento en comparación con las elecciones de 2014 (717 579 votos emitidos).

Algunos países modificaron las disposiciones de votación anticipada existentes para personas en cuarentena o que habían contraído la Covid-19. En Myanmar, los votantes que no pudieron regresar a su lugar de residencia debido a las restricciones pudieron votar en lugares temporales antes del día de las elecciones. En Macedonia del Norte se aplicaron disposiciones para la votación anticipada con el fin de incluir a los votantes que habían contraído la Covid-19 y a los que se encontraban autoconfinados en sus hogares. Las solicitudes se pudieron realizar a través de un representante autorizado en persona o electrónicamente, por correo electrónico o mediante una solicitud en línea. En las Bermudas ya se habían ofrecido a los votantes disposiciones sobre la votación anticipada en virtud de la Ley de elecciones parlamentarias de las Bermudas de 1978. Sin embargo, este año también se extendió a los votantes con Covid-19. En Trinidad y Tabago se han adoptado disposiciones similares. También se facilitó la votación anticipada mediante la llamada “votación desde el coche” (un método de votación mediante el cual las papeletas de votación rellenadas se introducen en una urna de un centro de votación con acceso para automóviles), disponible para las personas con Covid-19 o autoconfinadas en Lituania.

Voto por correo

El voto postal, el voto por correspondencia o el voto por correo es una disposición electoral especial por la que se entrega una papeleta al votante, generalmente en su lugar de residencia. Una vez se ha rellenado la papeleta esta se devuelve por correo antes de un plazo específico, aunque en algunas situaciones el votante está autorizado u obligado a devolver la papeleta en persona. El voto por correo puede ser accesible para determinadas categorías de votantes o para todos los votantes.

En total, ocho de los países que celebraron elecciones en 2020 hicieron uso del voto por correo. Durante la pandemia, países como los Estados Unidos y Polonia han ampliado sus sistemas de voto por correo. En Polonia, el voto postal se hizo universal antes de las elecciones presidenciales del 28 de junio, pero no se constató un uso significativo del mismo (únicamente se devolvieron 177 500 papeletas postales). Sin embargo, el voto por correo en los EE. UU. experimentó un aumento espectacular, pasando de poco más del 17 por ciento en 2016, o alrededor de 23 millones de votos, a más del 41 por ciento, o poco menos de 36 millones en 2020.

En todas estas situaciones, el voto por correo exigía que los ciudadanos realizaran una solicitud previa. Muy pocas elecciones se han llevado a cabo mediante medios postales únicamente en las que todos los votantes recibieron una papeleta para el voto postal independientemente de que desearan o no votar a través de este medio. En las elecciones regionales celebradas en Baviera durante la pandemia y en algunos estados de los Estados Unidos se han celebrado elecciones con votaciones íntegramente postales, pero nunca a escala nacional.

Voto por delegación de poder

El voto por delegación de poder es una disposición electoral especial por la que un votante autoriza a otra persona a emitir el voto en su nombre. Las razones y los requisitos para el uso del voto por delegación de poder varían según el país. En total, cuatro países —a saber, Belice, Croacia, Polonia y Suiza— utilizaron sistemas de voto por delegación de poder durante sus elecciones nacionales de 2020. En Croacia, se ofreció a las personas con Covid-19 el voto por delegación de poder tras una decisión del tribunal constitucional.

Voto domiciliario y en centros de cuidados mediante el uso de una urna móvil

Este tipo de votación es una disposición electoral especial donde un votante puede emitir el voto desde su casa o el lugar de residencia actual. Esta forma de votar está diseñada para los votantes que no pueden acudir al centro de votación el día de las elecciones por diversos motivos. La forma en que se suele emitir el voto es mediante urnas móviles.

En veintiún países se utilizaron ampliamente sistemas de voto domiciliario y en centros de cuidados para personas en cuarentena, confinadas o que habían contraído la Covid-19. Muchos países, como Croacia, la República Checa, Lituania, Moldova, Montenegro, Myanmar, Macedonia del Norte, Corea del Sur y Rumania ampliaron las disposiciones existentes para dar cabida a los afectados por la Covid-19. Por ejemplo, en Montenegro, el órgano de gestión electoral concedió a los pacientes hospitalizados el derecho a voto a través de urnas móviles. En general, las solicitudes pudieron hacerse a las autoridades antes de un plazo fijado. En estos casos, miembros de los órganos de gestión electoral, provistos de equipos de protección y capacitados para seguir los protocolos, visitaron a los votantes. Asimismo, hubo de mantenerse la distancia física y fue necesario que los votantes llevaran mascarillas, las retiraran brevemente durante el proceso de identificación y se desinfectaran las manos antes y después de la votación. Para el referendo celebrado en Italia, las personas con Covid-19 y en aislamiento pudieron votar desde casa si se había presentado una solicitud a las autoridades cinco días antes del día de las elecciones. La recogida de los votos se realizó en condiciones de máxima seguridad sanitaria. En Seychelles, el órgano de gestión electoral estableció cinco centros de votación especiales para los votantes que trabajaban en servicios esenciales, los pacientes de hospitales, los residentes de residencias de ancianos y los que se encontraban en centros de cuarentena. Estuvieron abiertos en los días y las horas designadas. En Singapur, antes de las elecciones parlamentarias de julio de 2020, los equipos móviles de votación llevaron urnas a los ciudadanos aislados en habitaciones de hotel que habían regresado recientemente del extranjero.

Disposiciones relacionadas con la Covid-19 en los centros de votación

A raíz de las preocupaciones con respecto a la salud pública u otras emergencias, las disposiciones en los centros de votación pueden incluir soluciones para la votación en persona el día de las elecciones en los centros de votación y alrededor de ellos.

En total, 11 países pusieron en práctica disposiciones especiales en los centros de votación para la celebración de elecciones nacionales. En Jamaica, Jordania, Sri Lanka, Corea del Sur y San Vicente y las Granadinas, los votantes con Covid-19, confinados o en cuarentena pudieron emitir su voto durante las horas especialmente designadas el día de las elecciones. Los votantes habían tenido que solicitar y recibir el permiso de las autoridades previamente. La votación desde el coche o la acera fue una nueva disposición electoral especial que se ofreció a las personas con Covid-19 o en autoaislamiento en Lituania y la República Checa. En la República Checa, se aprobó una nueva legislación sobre la votación desde el coche o la acera dos meses antes de las elecciones regionales y al Senado de octubre. Durante las elecciones legislativas de marzo de 2020 celebradas en Israel, el órgano de gestión electoral instaló 16 cabinas de votación para 5630 votantes que estaban en cuarentena cautelar después de haber regresado al país desde el extranjero. Kuwait y Estados Unidos (Idaho) aplicaron soluciones similares estableciendo centros de votación especiales el día de las elecciones para evitar el contacto con otros votantes.

Impacto de la Covid-19 en las disposiciones de los centros de votación del extranjero

Debido a las restricciones impuestas por la Covid-19, muchos países limitaron o incluso restringieron las votaciones realizadas en el extranjero, siendo así esta la única disposición electoral especial que se ha visto reducida en lugar de ampliarse. La comisión electoral de Corea del Sur canceló las disposiciones para la votación en el extranjero, privando del derecho a voto a unos 87 000 (51 %) votantes potenciales que vivían en el extranjero, ya que no había oportunidad de votar por correo. Asimismo, principalmente a causa de la pandemia, el Tribunal Constitucional del Níger decidió que no se podría votar desde el extranjero en las elecciones presidenciales, aunque el Código Electoral prevé disposiciones para ello. En Guinea y la República Centroafricana se adoptaron limitaciones similares. El proceso de registro fuera del país en Macedonia del Norte no alcanzó el umbral establecido de votantes y, por lo tanto, no hubo votos desde el extranjero.

Asimismo, los votantes que intentaron emitir su voto en el extranjero para las elecciones moldavas se encontraron con problemas. En algunos centros de votación en el extranjero —como en Francia y Azerbaiyán, por ejemplo—, el horario de apertura de los mismos se redujo debido a las restricciones locales por la Covid-19. Se tuvo conocimiento de que la población no podía votar en el centro de votación de Frankfurt (Alemania) debido al número limitado de papeletas enviadas. Se instó a los ciudadanos moldavos que vivían en Frankfurt a que acudieran a centros de votación de otras ciudades.

Tabla 1. Disposiciones electorales especiales aplicadas en las elecciones nacionales y referendos de 2020 por país

Fuente: de los autores, tabla creada a partir de IDEA Internacional, informes de los medios de comunicación y datos de órganos de gestión electoral utilizando el marco de la OSCE para las disposiciones de votación relacionadas con la Covid-19. Nota: Esta tabla se basa en 51 países que celebraron 52 elecciones y referendos nacionales directos desde el 21 de febrero al 31 de diciembre de 2020. Todos los países incluidos en la tabla tenían uno o más casos confirmados de infección por Covid-19. Los países que incluyen un asterisco ampliaron la disposición electoral especial para pacientes con Covid-19. La tabla no incluye elecciones parciales nacionales ni elecciones subnacionales.

Aplicabilidad de los cambios

Si bien es necesario ajustar los procesos electorales al contexto pandémico, también es necesario considerar la aplicabilidad de los cambios propuestos. Polonia ofrece un estudio de caso en el que la ampliación tardía del voto por correo resultó ser difícil en términos logísticos y a raíz de ello hubo que posponer las elecciones. Los cambios de última hora pueden causar problemas cuando los gestores no tengan la experiencia previa de organizar elecciones con métodos nuevos, quizás no dispongan de la infraestructura necesaria o existan dificultades para desmontar disposiciones muy arraigadas. Por ejemplo, el hecho de realizar unas elecciones en varios días en lugar de en uno podría exigir la reserva de centros de votación por más tiempo, con lo que tal vez los locales podrían no estar disponibles. Si se producen problemas logísticos en la celebración de las elecciones, la confianza puede verse socavada tanto en lo que se refiere al proceso como al resultado.

Los cambios de última hora también pueden conllevar disputas legales. En Sri Lanka, varias semanas antes del día de las elecciones, la comisión electoral nacional tomó la decisión especial de permitir que las personas que se encontraban en centros de cuarentena y en centros de autoaislamiento emitieran su voto antes del día de las elecciones mediante la votación con urnas móviles. Sin embargo, esta decisión fue revertida posteriormente a raíz de las quejas de múltiples facciones políticas. El motivo: la legislación requiere que los votantes efectúen su voto en persona en los centros de votación ordinarios el día de las elecciones. El principio de la estabilidad de la ley electoral debe ser observado siempre que sea posible, lo cual puede causar conflictos a la hora de hacer que las elecciones sean seguras en un contexto de pandemia.

Incluso si se puede poner en práctica rápidamente una nueva legislación en respuesta a la Covid-19, es posible que no sea posible aplicar la nueva disposición electoral especial a tiempo. Por ejemplo, en Lituania, el gobierno adoptó una nueva legislación que preveía la votación en línea tres meses antes de las elecciones generales de 2020. Sin embargo, se estimó que el tiempo necesario para desarrollar y probar un sistema de este tipo era de unos 18-24 meses y, por lo tanto, se decidió que la votación en línea no estaría disponible para las elecciones de 2020, sino para futuras elecciones.

Conclusión

La pandemia ha generado una necesidad urgente de considerar si los métodos tradicionales de votación son adecuados para su propósito. Muchos países de Europa y de la región de Asia y el Pacífico adaptaron rápidamente sus procedimientos mediante la ampliación de disposiciones electorales especiales. La adaptación de disposiciones electorales especiales preexistentes fue, por consiguiente, el enfoque predominante. Por el contrario, resultó difícil encontrar casos de países que habían adoptado procedimientos totalmente nuevos de disposiciones electorales especiales más allá de soluciones relacionadas con la Covid-19 en los centros de votación. Esto puede deberse a que hacer cambios tan radicales cuando se aproxima la jornada electoral puede ser un desafío logístico y financiero y quizás entre en conflicto con el principio de la estabilidad de la ley electoral. No obstante, las lecciones sobre las disposiciones electorales especiales aprendidas de las experiencias de los países en 2020 serán significativas tanto durante la pandemia como después.