La Asamblea Nacional y su rol en la aprobación de tratados internacionales

Previo a un análisis de la materia, es preciso aclarar que el artículo de la Constitución en cuestión y el rol que ejerce la Asamblea Nacional plantean un debate un poco más profundo respecto a la interacción de nuestro país con el derecho internacional. De una lectura sencilla de la exerta constitucional podría argumentarse que nuestro derecho interno le otorga —en teoría— una jerarquía especial al derecho internacional, estableciendo una suerte de sujeción del derecho interno al mismo (monismo internacionalista). No obstante, tal y como lo demuestran iniciativas recientes y formulaciones anteriores del texto constitucional, nuestro país —en espíritu— parece inclinarse en sentido contrario, es decir en la supremacía del derecho interno sobre el derecho internacional (monismo nacionalista). 

En la práctica, Panamá no parece adoptar ninguna de estas dos posturas, más bien parece dar un tratamiento separado a ambas disciplinas. Pareciera que el derecho internacional y nuestro derecho interno no se entrelazan entre sí, implementando operativamente mecanismos para incorporar el derecho internacional al derecho interno (dualismo). Es precisamente en este último rubro en el que se desenvuelve la práctica panameña en materia de aprobación de tratados por la Asamblea Nacional.  

Según lo dispuesto por nuestra propia Constitución Política, la Asamblea nacional, en el ejercicio de la función legislativa, consistente en la aprobación de las leyes necesarias para el cumplimiento de sus funciones, le corresponde “aprobar o desaprobar, antes de su ratificación, los tratados y los convenios internacionales que celebre el Órgano Ejecutivo” (artículo 159.3). En la práctica, la aprobación de un tratado ha sido interpretada por la Asamblea Nacional como un acto legislativo en el que no sólo se aprueba el Convenio, sino que también se le incorpora íntegramente al derecho interno panameño como Ley de la República. Lo anterior ha de leerse en conjunción con la exerta constitucional relativa al rol del Órgano Ejecutivo en la relativo a los tratados, la cual dispone dentro de las atribuciones del Presidente de la República con la participación del Ministro respectivo —en este caso el Canciller— “celebrar tratados y convenios internacionales, los cuales serán sometidos a la consideración del Órgano Legislativo”. Es decir, según los textos constitucionales todo tratado o convenio internacional debe ser sometido a la consideración del Órgano Legislativo. Lo cual nos debe plantear una pregunta bastante sencilla pero igualmente importante, ¿qué es un tratado?  

La República de Panamá es un Estado parte de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969, la cual fue aprobada e incorporada a nuestro derecho interno mediante la Ley 17 del 31 de octubre de 1979. Esta Convención es un tratado sobre tratados, pues desarrolla toda la normativa aplicable a los mismos. En su artículo 2.2.a., define tratado como “un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados [y/o organizaciones internacionales]1 y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular”. Todo instrumento que exprese (1) un acuerdo internacional (2) por escrito (3) entre Estados y/o organizaciones internacionales y (4) que esté regido por el derecho internacional será considerado un tratado independientemente (5) del número de instrumentos a los que esté vinculado o (6) el nombre que se le dé.  

En cuanto a su tipología, los tratados se pueden dividir en dos grupos: los tratados bilaterales —es decir aquellos entre dos Estados y/o organizaciones internacionales— y los tratados multilaterales —los celebrados entre tres o más Estados y/o organizaciones internacionales. Algunos ejemplos relevantes de tratados bilaterales son: el Tratado del Canal de Panamá y el Tratado relativo a la neutralidad permanente del Canal de Panamá y al funcionamiento del Canal de Panamá. Por su parte, algunos tratados multilaterales son: el Protocolo al tratado relativo a la neutralidad permanente del Canal de Panamá y al funcionamiento del Canal de Panamá, la Carta de la Organización de las Naciones Unidas y el Tratado constitutivo del Parlamento Centroamericano.  

A nivel internacional, para que un tratado se incorpore a la vida jurídica es necesario que pase por tres etapas, a saber: su negociación, la adopción de su texto y su conclusión. Por conclusión no nos referimos a la culminación del tratado, se trata de la cristalización del documento negociado y plasmado en un texto en un instrumento de derecho internacional denominado tratado. La conclusión de un tratado se puede dar de múltiples formas, dependiendo de lo que disponga el derecho interno de cada Estado, incluyendo: la firma, la ratificación, la adhesión, el canje de notas e, incluso, la aplicación provisional del mismo. En el caso panameño, tal y como lo dispone nuestra propia Constitución, únicamente se contempla la ratificación, previa aprobación del Legislativo, como mecanismo de conclusión de un tratado. Es decir, que los instrumentos de adhesión, las firmas y los canjes de nota, constitucionalmente, deben ser ratificados por el propio Ejecutivo y contar con la aprobación de la Asamblea. De lo anterior se desprende que el rol de la Asamblea Nacional no consiste en participar en la negociación de un tratado, ni en la adopción de su texto. Tampoco toma parte oficial en la conclusión de este. Su rol se centra en asegurar que se cumpla con lo dispuesto en el artículo 4 de la Constitución a través del acto de aprobación previo a la ratificación del tratado.

Con respecto a las formas en las que se puede concluir un tratado según la Constitución, en 2019, la Corte Suprema de Justicia de Panamá emitió un fallo en el que declaró “que no es inconstitucional” el Acuerdo Salas-Becker. Se trataba de un “arreglo complementario” firmado por el Ministro de Gobierno y Justicia, Aníbal Salas (sin plenos poderes) y el mismo no había sido sometido a la aprobación de la Asamblea Nacional. En su momento la Asamblea decidió demandarlo por inconstitucional. En su fallo, la Corte en su calidad de intérprete autorizado de la Constitución plantea que en Panamá existen distintos tipos de tratados como “tratados solemnes” —aquellos que debe ser sometidos a la aprobación de la Asamblea— y “acuerdos simplificados” —aquellos que no necesitan ser sometidos a la Asamblea y su validez y plena operatividad descansa en su firma por el Ejecutivo. Lo anterior se sustenta a pesar de que nuestro propio ordenamiento jurídico interno guarda silencio al respecto y que la Constitución es taxativa y clara en cuanto a que todo tratado debe ser sometido a la aprobación de la Asamblea Nacional. En ese mismo sentido, la Corte confunde las formas de manifestar el consentimiento en obligarse por un tratado con el concepto mismo de tratado. Es más, la Corte instrumentalizó el concepto de “acuerdos simplificados” so pretexto de coartar el ejercicio por parte de la Asamblea Nacional de sus funciones constitucionales. En otras palabras, la Corte “legisló” y reinterpretó la Constitución, y con ello limitó un rol constitucional de la Asamblea.

Ahora es preciso abordar el procedimiento mismo para la aprobación de un tratado en la Asamblea Nacional. Como uno de los órganos rectores de la política exterior de Panamá, el Ministerio de Relaciones Exteriores es el encargado de preparar un Proyecto de Ley para la aprobación del Tratado. El Ministerio de Relaciones Exteriores somete el Proyecto de Ley a la consideración del Consejo de Gabinete, quien a su vez debe autorizar su presentación ante la Asamblea Nacional. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe presentar en sesión del Pleno de la Asamblea Nacional el Proyecto de Ley.  El Proyecto de Ley se envía a la Comisión de Relaciones Exteriores para su consideración en primer debate. Una vez aprobado va nuevamente al Pleno de la Asamblea Nacional para que sea aprobado en segundo y tercer debate. Ya aprobado el Proyecto de Ley, el mismo es remitido por la Asamblea Nacional al Ejecutivo para su sanción y promulgación como Ley de la República.  

Más allá de este procedimiento, es necesario que, al momento de considerar la aprobación de un tratado, la Asamblea Nacional considere aspectos de forma como de fondo. En lo relativo a la forma, la Asamblea Nacional debe revisar por quien fue firmado este en nombre de la República de Panamá. Lo anterior se desprende del hecho de que, según la Convención de Viena de 1969, los únicos funcionarios que están exentos de presentar plenos poderes al momento de prestar consentimiento en obligarse en nombre del Estado son: los jefes de Estado, los jefes de Gobierno y los Ministro de Relaciones Exteriores. Las únicas excepciones a esta regla son aquellas para los jefes de misión cuando se trate de un Tratado bilateral celebrado ante el país en donde se encuentran acreditados, y para nuestros representantes ante organismos multilaterales cuando el instrumento se celebre en el marco de una conferencia auspiciada por la organización ante la que nos representan. El resto de los funcionarios, independientemente de su jerarquía, para comprometer al Estado mediante tratado, deben presentar plenos poderes.  

En cuanto al fondo, es necesario analizar minuciosamente si el tratado sometido a la consideración de la Asamblea Nacional puede ser objeto de enmiendas, si Panamá puede formular reservas al mismo o que sí, luego de un examen del tratado a la luz de derecho interno panameño, es propicio formular una declaración unilateral interpretativa. En ese sentido, cuando nos referimos a enmiendas debemos entenderlas como una alteración formal de las disposiciones de un tratado por las partes de él. Esas alteraciones deben efectuarse con las mismas formalidades que tuvo la formación original del tratado. Estas no deben confundirse con las reservas que se tratan son una declaración unilateral, cualquiera que sea su enunciado o denominación, hecha por un Estado al firmar, ratificar, aceptar o aprobar un tratado o al adherirse a él, con objeto de excluir o modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en su aplicación a ese Estado. De igual manera, las declaraciones interpretativas sirven otro propósito pues son una declaración unilateral, cualquiera que sea su enunciado o denominación, hecha por un Estado o por una organización internacional con objeto de precisar o aclarar el sentido o el alcance de un tratado o de algunas de sus disposiciones.  

Otros aspectos de fondo igual de importantes son las cláusulas finales que a menudo se consideran como disposiciones meramente formales. Sin embargo, incluyen artículos sobre una amplia variedad de asuntos, algunos de los cuales, tales como la entrada en vigor, las enmiendas o la solución de controversias, tienen suma importancia para la aplicación de un tratado. En la mayor parte de los tratados multilaterales se establecen cláusulas finales, que incluyen artículos sobre la firma, ratificación, aceptación, aprobación, adhesión, reservas, entrada en vigor, solución de controversias, enmiendas, anexos, retiro/denuncia o designación del depositario. Las disposiciones específicas sobre estos asuntos contribuyen a la aplicación eficaz de un tratado y por ende la Asamblea Nacional en el cumplimiento de su rol debe prestar la debida atención a que las mismas estén en concordancia con el derecho interno panameño y que salvaguarden nuestros intereses estratégicos.

Por último, es preciso señalar que la Asamblea Nacional debe solicitar al Ejecutivo Nacional el registro de todo tratado aprobado por ella ante la Secretaría General de las Naciones Unidas. Lo anterior es cumplimiento de los dispuesto en la propia Carta de las Naciones Unidas (artículo 102) que dispone que en caso de que un tratado no haya sido registrado ante la organización, no podrá ser invocado ante órgano alguno de las Naciones Unidas, lo cual incluye tanto a la Asamblea General como al Consejo de Seguridad y la Corte Internacional de Justicia.  

A manera de conclusiones, reitero que, constitucionalmente, todo documento que encaje en la definición de tratado contenida en la Convención de Viena sobre el derecho de los Tratados de 1969 y suscrito por el Ejecutivo Nacional, debe ser sometido a la consideración de la Asamblea Nacional para su aprobación, previo a su ratificación. Ante la decisión de la Corte Suprema de Justicia sobre el acuerdo Salas-Becker es importante considerar la conveniencia o no de que la Asamblea Nacional legisle sobre la temática, es decir que promulgue una ley de Tratados. En efecto, la Corte Suprema de Justicia es el intérprete máximo de la Constitución y su objetivo de simplificar el procedimiento de aprobación de ciertos tratados es loable, pero aquel objetivo usurpa una competencia exclusiva que le corresponde, únicamente y por derecho propio, a la Asamblea Nacional, tal cual lo mandata la Constitución Política. En el examen de un acuerdo sometido a la consideración del Legislativo existen temáticas tanto de forma como de fondo que la Asamblea Nacional debe considerar y abordar en debida forma, incluyendo todo lo relativo a los plenos poderes, las reservas, las enmiendas, las declaraciones interpretativas y las cláusulas finales. Finalmente, es importante que en el instrumento legislativo que aprueba un tratado se ordene al ejecutivo su registro ante la Oficina de Tratados de la Secretaría General de Naciones Unidas.

_{Aclaración: Las opiniones expresadas en este artículo son exclusivas de su autor(a) o autores(as) e independientes de intereses nacionales o políticos particulares. Además, estas opiniones no representan necesariamente la posición institucional de IDEA Internacional, su Junta de Asesores o su Consejo de Estados Miembros.}